Dit artikel is geschreven en gepubliceerd in Tijdschrift Conflicthantering 2022 nr. 2.
Interview met Fred Schonewille, Maurits Jan Vink en Henneke Brink.
Het Europese project dat resulteerde in de Europese Unie is ontstaan door het inzicht dat samenwerken nodig is om oorlog te voorkomen en externe dreiging het hoofd te bieden. Nu er oorlog woedt in Oekraïne wordt de Europese saamhorigheid beproefd. Dit leek ons een goede aanleiding voor een gesprek met hoogleraar en historicus Mathieu Segers. Fred Schonewille en Maurits Jan Vink spraken hem over de ontstaansgeschiedenis van de EU en de uitdagingen die door de oorlog in Oekraïne aan het licht komen.
Laten we om te beginnen teruggaan naar de start van het Europese project. Hoe zou u het doel van de Europese integratie samenvatten?
‘Dat is een belangrijke vraag, want het streven dat we voor ogen hadden bij aanvang van het project verliezen we inmiddels wel eens uit zicht.
Na de Tweede Wereldoorlog had het Europese integratieproject twee doelen, die beide draaiden om veiligheid. Het eerste doel zou je externe of geopolitieke veiligheid kunnen noemen. Bescherming tegen vijanden van buitenaf. Aanvankelijk ging dat om bescherming tegen Duitsland. De gedachte was: door Duitsland te binden in de samenwerking zal het in de toekomst minder bedreigend zijn. Maar al snel verschoof de zorg naar de Sovjet-Unie en het communisme. Om zich te beschermen tegen deze externe dreiging gingen de Europese landen samenwerken, met aanmoediging van de Verenigde Staten. Dat is de klassieke veiligheid in de internationale betrekkingen.
Het tweede doel was zeker zo belangrijk. Dat draaide om de individuele veiligheid van de Europese burgers. De analyse was dat de voedingsbodem voor de Tweede Wereldoorlog al was gelegd in het interbellum. In die periode was er in de westerse samenlevingen een almaar toenemende segregatie tussen de haves en de have nots − tussen rijkdom en armoede. De bouwers van de Europese integratie zagen die kloof tussen rijk en arm als een splijtzwam in de samenleving, en als zaad voor de volgende oorlog. Iedere Europeaan zou daarom een bepaalde bestaanszekerheid moeten hebben, en moeten kunnen terugvallen op een sociaal vangnet. Robert Schuman, indertijd de Franse minister van Buitenlandse Zaken, legde in 1950 een verklaring af waarin hij voorstelde een Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS) op te richten. Daarin sprak hij over solidarité de fait − feitelijke, waarachtige solidariteit. Hij doelde met die term op armoedebeleid. Het Europese project, dat in de publieke opinie vooral werd gepercipieerd als een geopolitieke onderneming tegen de achtergrond van de zich ontvouwende Koude Oorlog, moest in de realiteit ook iets betekenen voor iedere individuele Europeaan.
‘De wereldvrede kan slechts worden
bewaard door inspanning van alle
positieve krachten welke hem tegen
dreigende gevaren kunnen beschermen’
Uit de verklaring bij de start van de
EGKS in 1950
Die doelstelling is gekoppeld aan de universele ambities op het gebied van mensenrechten die horen bij de Europese beschaving. Het doel is dat de externe en individuele veiligheid iedere dag opnieuw worden gerealiseerd in die grotere mensenrechtenagenda. Die gaat over gelijkheid, de rechtstaat, vrijheid van gedachte, van onderzoek − met zelfkritiek aan de basis.
Dit zelfonderzoek en de bijbehorende zelftwijfel zijn de kracht van de open samenleving. Daarmee onderscheidt Europa zich van landen als China en Rusland, en ook van de Verenigde Staten, als je wat dieper kijkt. Juist die universele normen kun je niet in stenen tafels vastleggen voor de eeuwigheid, anders ga je in de richting van totalitarisme.
Tegelijkertijd leidt de sterke waardering van zelfkritiek tot een wait and see-achtige houding: niet te snel positie innemen, geen dingen doen waarvan je de consequenties niet kunt overzien. Het is een rem op actie, omdat er altijd mitsen en maren zijn, en dat staat op gespannen voet met de noodzaak om verantwoordelijkheid en snel besluiten te nemen. Als Europa de ambitie heeft om die universalistische doelstellingen te realiseren, dan moet het dat eigenlijk iedere dag opnieuw laten zien. De noodzaak daarvan is nu, door de oorlog in Oekraïne, dringender dan ooit. Europa wordt eigenlijk getest op zijn beschaving: kan het die ambitieuze mensenrechtenagenda, die via het Handvest van de Grondrechten in de jaren negentig is toegevoegd aan de Unieverdragen, op een geloofwaardige manier waarmaken? Dat doet Europa te weinig, zeker in de perceptie van iemand als president Zelensky.’
Hoe verhoudt dat tekortkomen zich met die twee doelen die u schetste?
‘De Europese integratie is erg naar binnen gekeerd; we zijn vooral met onszelf bezig. Dat lijkt meer te passen bij het tweede doel, de individuele veiligheid, dan bij het eerste doel, de externe veiligheid. Maar het past de laatste decennia vooral bij een gevoel van comfort en een daaraan gekoppeld misplaatst zelfvertrouwen rond de status quo in onze samenlevingen.
Het eerste doel, de bewaking van de externe veiligheid, is te zien als een reactie op het Europees verval. We hebben een vergrijzende bevolking, een klein geografisch gebied, voor grondstoffen zijn we afhankelijk van buiten, en als we niet samenwerken slaan we in geopolitiek en militair opzicht geen deuk meer in een pakje boter. In die zin is het Europese project een keuze uit zwakte: het is management of decline. We moeten samenwerken om geen speelbal te worden van grotere machten. Dat betekent dat het Europese project in de kern een conservatief project is: het is gericht op behoud. Vanuit die houding is het moeilijk vooruit te kijken.’
Maar tegelijkertijd is Europa de grootste economie ter wereld, niet de Verenigde Staten of China. Daar kan Europa toch ook behoorlijk veel kracht aan ontlenen?
‘Zeker. Daarin zit inderdaad een enorme potentiële kracht die de motor kan zijn voor een omslag naar een actievere rol. Dat zou ook passen bij macht van de Europese Unie om standaarden te zetten. De Europese Commissie is in de hele wereld de enige geloofwaardige tegenstander van big tech en big pharma. Die kracht wordt nu enigszins ontketend via het sanctiebeleid tegen Rusland, maar ook dat gaat maar stapje voor stapje.’
Die visie suggereert dat het Europese project niet wordt gedreven door een positieve motivatie, maar door een negatieve. Het is erop gericht te voorkomen dat er iets gebeurt in plaats van te helpen creëren. Klopt dat?
‘Ik zou zeggen: de motivatie is gericht op zelfbehoud. Defensief in plaats van offensief. Dat hoeft niet per se negatief te zijn, er zitten ook veel mooie kanten aan. Alleen in een situatie zoals nu, waarin er oorlog is, is het een weinig bevredigende houding − en een die bovendien vaak slecht strookt met de publieke opinie. Het opmerkelijke is dat we de Europese integratie zelf niet zien als conservatief, maar juist als een progressief project. Dat zelfbeeld klopt niet met de realiteit. Zoals ik zei: het draait om veiligheid, en veiligheid draait altijd om beschermen.’
Als externe veiligheid zo hoog in het vaandel stond − en de Europese Gemeenschap van Kolen en Staal in 1951 was bedoeld om grote industrieën zo met elkaar te verbinden dat die niet meer zouden kunnen worden ingezet voor oorlog − waarom is het dan niet gelukt om ook een Defensie-unie te creëren?
‘Meteen na het EGKS-verdrag werd in 1952, op initiatief van de Fransen, een verdrag getekend voor de oprichting van een Europese Defensiegemeenschap. Het idee was dat de lidstaten een aantal bevoegdheden zouden overdragen ten behoeve van een supranationale defensiecapaciteit op Europees niveau. Daarnaast zou een Europese Politieke Gemeenschap worden opgericht. Het verdrag is uiteindelijk gestrand in het Franse parlement, dat niet wilde instemmen met de overdracht van politieke bevoegdheden naar het Europees niveau. Men vond dat dat iets fundamenteel anders was dan het ontvlechten van kolen- en staalindustrieën in Duitsland. Het ging voor de Franse bevolking een stap te ver om op die manier samen te werken met de Duitsers, die nog geen tien jaar geleden de vijand waren geweest en gruweldaden op hun geweten hadden.’
Zelfonderzoek en zelftwijfel zijn de kracht van de open samenleving
Die reflex zie je telkens weer in de Europese integratie: de landen laten elkaar los als het gaat over normatieve vragen: wie is goed en wie is fout? Wie is mijn vriend en wie mijn vijand? Waar liggen de rode lijnen in internationale betrekkingen? Op die politieke dimensie is er onvoldoende eenheid en vertrouwen om met elkaar in het bootje te stappen. Eenheid in Europa ontstaat alleen in reactie op een grote externe dreiging − dat is dat reactieve dat bij het conservatieve hoort. Zoals wel wordt gezegd: de grootste pro-Europese kracht in de jaren vijftig was Stalin. Door de oorlog in Oekraïne komt eenheid zeker weer op de agenda, en misschien is er op dat gebied nu wel een stap mogelijk.’
Welke mechanismen zijn er nog meer om met die verschillen tussen de lidstaten om te gaan, anders dan een externe vijand?
‘Veel mechanismen hangen samen met de gemeenschapsmethode van besluitvorming. Als een soort supranationale ideeënmachine komt de Europese Commissie met voorstellen. Die worden voorgelegd aan de Raad van Europa, waar alle ministers die vanuit hun eigen nationale belang bekijken en bespreken. Het feit dat de Raad kan besluiten met meerderheid van stemmen is uniek in de internationale politiek. Dat betekent dat lidstaten tegen hun wil kunnen worden gebonden aan ideeën waar zij misschien niet achter staan. Zij leggen zich daar toch bij neer, vanuit de overtuiging dat daarmee een groter belang wordt gediend. Dat belang zit wederom in de sfeer van bescherming.
Deze manier van samenwerken en besluiten vormt de institutionele basis van de Europese integratie, en daarbij horen mechanismen om tijd te kopen, of om beslissingen die moeilijk zijn voor bepaalde lidstaten zo te verpakken dat die toch kunnen worden genomen. En ook: om begrip op te brengen voor elkaars gevoeligheden zonder die helemaal te begrijpen. Zo worden posities niet meteen op scherp gezet. Hoe de EU is omgegaan met Brexit is daar een voorbeeld van. Dat opbrengen van begrip is essentieel, maar er zit een grens aan. Ook het talmen van de EU ten opzichte van Hongarije is daar een voorbeeld van. Viktor Orbán frustreert in essentie de Europese samenwerking, en legt daarmee een bijl aan de wortel van de geloofwaardigheid van die mechanismes die ik net beschreef. Tegelijkertijd wordt er tot in het extreme begrip opgebracht voor zijn gedrag, en heeft het ongelooflijk lang geduurd voordat er echt maatregelen werden genomen. Nu die eindelijk zijn genomen, is hij alweer herkozen. Er wordt gezegd dat de EU de herverkiezing van Orbán heeft gesponsord − daar zit een kern van waarheid in.’
Wat zou u ervan vinden als de EU besluit de landen die nu nog niet aan de regels voldoen wel alvast toe te laten treden, vanuit het idee dat het beter is hen wel aan boord te hebben dan niet?
‘Dat uitgangspunt lijkt mij verstandig. Lange tijd was de lijn wat uitbreiding betreft: time is on our side. Maar de vraag is: wat doe je in die tijd? Ik ben een groot voorstander van het intensiveren van dat uitbreidingsproces van de EU, maar met een ander uitgangspunt dan het ‘uitstel is afstel’ dat de afgelopen twintig jaar gaandeweg is gaan gelden. Wat mij betreft moet na toetreding de focus worden gericht op doen wat nodig is zodat het lidmaatschap ook aansluit bij de normen die wij voor ogen hebben.
Ik denk dat dat met name in de westelijke Balkan en de Slavische landen cruciaal is. De Chinezen hebben daar al aanzienlijke invloed, net als de Russen. Het zijn de swing states in de geopolitiek. Over die hele zone moet opnieuw worden nagedacht, en er moet meer worden gedaan dan alleen comfortabel praten.’
Dat is een radicaal andere benadering, en dat vergt leiderschap dat we nu niet zien.
‘Macron wilde niet uitbreiden naar Midden- en Oost-Europa. Dat is een van de redenen waarom hij een tijdje gesprekspartner was voor Poetin. Allerlei andere politici − waaronder Rutte − sloten zich aan bij die anti-uitbreidingsbeweging, omdat ze daar binnenlands politiek voordeel in zagen. Ik denk dat de Europese verantwoordelijkheid op dit terrein door menig leider veel te lang en te lichtzinnig is weggeschoven.
De vraag voor de toekomst is: bestaat het Europa dat we met de Europese integratie voor ogen hadden nog wel? Bestaat het nog, als het wordt aangeroepen door president Zelensky, en hij geen antwoord krijgt? Dit is een existentiële kwestie. Het Europese integratieproces zal zich de komende jaren moeten bewijzen als een tegenkracht tegen de invloed van het Rusland van Poetin, maar ook het China van Xi en de macht van Amerika. Europa moet voor haar geopolitieke zaak gaan staan. Er is geen andere keuze.’
Zou de oprichting van een Europese defensie-unie nu ook weer op de agenda komen?
‘Het zou goed kunnen dat binnenkort stappen worden gezet op dit terrein. Door Oekraïne is er veel draagvlak ontstaan om als Europese landen samen een zo groot mogelijke vuist te maken. In Denemarken wordt een referendum georganiseerd om toe te treden tot een gemeenschappelijk buitenlands veiligheidsbeleid; de Zweden en de Finnen denken hard na over lidmaatschap van de NAVO. Dit zegt veel over hoe de vlag erbij hangt. Defensie heeft de hoogste prioriteit.’
Stel dat de directe dreiging van Rusland en Oekraïne weer wat is geluwd en we zien dat Duitsland ineens weer een heel groot leger heeft. Zou dat binnen de EU tot spanningen kunnen leiden?
‘Naast Frankrijk was Duitsland ook een belangrijke rem op de oprichting van een defensie-unie. Duitsland zei altijd, om redenen die te maken hebben met de geschiedenis: Europese defensie kunnen we alleen met ons allen doen, en wij willen daarin niet de leiding nemen. Om diezelfde redenen heeft Duitsland ook altijd gezegd: als er gevochten moet worden doen wij niet mee. Met de huidige opstelling van Duitsland, en de recente aankondiging van een investering van honderd miljard euro in de defensie, lijkt die naoorlogse doctrine losgelaten. Dat biedt misschien een nieuwe kans om het idee voor de Defensie-unie opnieuw te lanceren.
Er sluimert in Europa nog immer iets van wantrouwen tegen Duitsland. Maar daar staat tegenover dat de Duitsers in hun grondwet hebben vastgelegd dat het land het internationale recht bevordert en respecteert ‘als lid van een steeds verder integrerend Europa’. Dat laatste zinsdeel is een ongekende zelfverplichting. Geen enkele andere lidstaat heeft zoiets in zijn grondwet staan. Dat betekent in de praktijk dat Duitsland de Europese integratie altijd wil bevorderen, en werkt in dit geval als een soort verzekering dat de Duitse investering in defensie in Europees kader zal worden uitgewerkt. In die zin is het een gigantische impuls voor Europa.’
Zijn er nog andere inzichten die naar voren komen in deze tijd?
‘De prioritering van strategische autonomie, die door Macron is gedefinieerd en als het ware is geëxtrapoleerd naar Europees niveau, zal de komende tijd ook veel aandacht krijgen. Die agenda houdt in dat we onafhankelijk moeten worden van waardeketens en geglobaliseerde productieketens waarover we zelf geen controle hebben, en investeren in eigen alternatieven. Tot anderhalf jaar geleden werd je nog met pek en veren weggejaagd uit ieder departement als je dat woord ‘strategische autonomie’ maar in de mond nam, maar ondertussen wordt het begrip ook in Den Haag omarmd. Ik zie het als een heel belangrijke tegenbeweging tegen de al te gemakkelijke uitverkoop van onafhankelijkheid in de afgelopen decennia. De omstandigheden onderstrepen het realisme van die agenda.
Kwesties die in groot comfort regelmatig met lichtzinnigheid zijn vooruitgeschoven staan inmiddels in een ander licht. Het klimaat is daar een voorbeeld van. Wij hebben een premier die het tot een jaar of twee, drie geleden ongezellig vond de verwarming lager te zetten, en die Donald Trump graag de kans wilde geven om zijn klimaatagenda uit te rollen voor hij daar een oordeel over zou vellen − terwijl ondertussen in Alaska bergen werden opgeblazen om nieuwe pijpleidingen aan te leggen. Die politiek was in hoge mate gratuit. Het boeken van zoveel mogelijk vooruitgang in klimaatoplossingen op zo kort mogelijke termijn vraagt nu absolute prioriteit. Het gevoel van ‘tijd-comfort’ waar ik het zojuist over had speelt ons hier parten: het heeft ons veel te lang laten dralen.’
Hoe kunnen we voorkomen dat we in de toekomst opnieuw stappen in die valkuil van vertragen en nationale opportuniteit? Zegt u dat we daar een externe vijand of dreiging voor nodig hebben?
‘In zekere zin wel. Dat is cynisch en tragisch. Er is onvoldoende eenheid en verantwoordelijkheidsgevoel om op het Europese niveau een proactieve handelingscapaciteit te laten zien. We zijn verknoopt met die reactieve politiek zolang er geen sterke coalitie van nationale leiders opstaat die laat zien hoe je vanuit nationaal belang, met een democratisch mandaat, ook actief de Europese agenda kunt voortstuwen. Maar er is op dat punt veel gaande. De herverkiezing van Macron biedt op Europees niveau enorme potentie − zeker gezien die genoemde draai van de Duitsers − voor het nemen van verantwoordelijkheid.’
Denkt u dat het zou helpen als de EU een federatie wordt, en is de EU daar feitelijk niet al een heel eind naar op weg?
‘In sommige opzichten is er wel een bepaalde convergentie. Op een aantal moreel-ethische kwesties is de harmonisatie tussen Europese lidstaten ondertussen bijvoorbeeld al groter dan in de Verenigde Staten. Maar dat betekent voor mij niet dat de Europese integratie een federatie is of moet worden. In een federatie worden vanuit het centrum de kaders geschapen, terwijl het in Europa juist de lidstaten en regio’s zijn die de kaders schetsen waarbinnen de supranationale instituties kunnen werken. De Europese Unie is als rechtsorde aanvullend op de nationale. Ik denk dat dat systeem uniek, krachtig en het meest duurzaam is.
Bovendien verlangt federalisering een harmoniseringsagenda die in de perceptie van veel Europeanen zal zijn gericht op een monocultuur. Dat is brandstof voor populistische retoriek en past ook niet bij de Europese realiteit van grote diversiteit in taal en culturen. Niettemin zou het wel helpen als we een vocabulaire weten te ontwikkelen dat meer nuance biedt dan de begrippen federatie en natiestaat, want die beschrijven de werkelijkheid niet goed.’
Zijn er ook andere terreinen waarop het huidige vocabulaire niet volstaat?
‘Het is vooral belangrijk dat de Nederlandse regering een completer verhaal vertelt. De laatste dertig jaar is de Europese dimensie structureel verzwegen, terwijl die van vitaal belang is voor onze naoorlogse staat. Dat begon bij Bolkestein en Zalm, is verder verfijnd onder Balkenende en zeker onder Rutte. Politieke onderwerpen worden in beginsel beschouwd met een nationale blik, vanuit de Nederlandse belangen, ook al zijn er evidente Europese implicaties. Over Europa wordt pas gesproken als het echt niet anders kan, en meestal in de vorm van: ‘Hier gaan we niet in mee!’ Zo ontstaat er onder de burgers een beeld dat afwijkt van de Europese realiteit, en krijgen zij de indruk dat ze worden ‘ingerommeld’ in afspraken waar zij niet beter van worden − en tot op zekere hoogte is die indruk terecht. Dat betekent twee keer verlies: de regering kan niet uitleggen dat de bevolking is gediend met iets wat het niet wil, en het ondermijnt de geloofwaardigheid van het samenwerkingsproject waarvan je kunt zeggen dat ons bestaan ervan afhankelijk is. Dat eerste verlies willen de bewindslieden doorgaans wel nemen, omdat het electoraal gunstig is om je te profileren als een soort eenzame strijder tegen de windmolens uit Brussel. Het tweede verlies wordt altijd onderschat. Nederland heeft enorm baat en belang bij het Europese integratieproces, en dat zijn we actief aan het ondergraven.
Maar er is ook best een beetje goed nieuws. Minister Kaag hield begin maart een toespraak aan de Universiteit van Maastricht, ter gelegenheid van het dertigjarig bestaan van het Verdrag van Maastricht. Die speech, ‘De toekomst van Nederland is Europees’, is een trendbreuk ten opzichte van de afgelopen 25 jaar.’
Dus u bent ook hoopvol?
‘Zeker, dat moeten we zijn.’
